نظام اداری و استخدامی و پرداختی ما با اشکالات جدی مواجه است و باید اصلاح شود

صدای معلم :

لطفا تاریخچه ی نظام پرداخت را از ابتدای شکل گیری دولت به معنی مدرن بیان نمایید؟

همان طور که می دانید دولت به معنی جدید و ایجاد اداره و به طور مشخص وزارتخانه با تصویب قانون اساسی مشروطه در ایران آغاز شد. مشخصا با تشکیل مجلس شورای ملی قوانین و مقررات مربوط به تشکیلات دولتی و به تبع آن نظام حقوقی و اداری نیز به وجود آمد.صراحتا در قانون اساسی مشروطیت آمده بود که وزارت خانه ها و قوانین و مقررات حاکم بر آنها باید با تصویب مجلس شورای ملی باشد.

بنابراین با تشکیل سازمان و وزارت خانه ها موضوع استخدام و نحوه ی پرداخت حقوق به کارمندان و کارگزاران به میان آمد. شاید اولین و جامع ترین قانونی که برای امور اداری و استخدامی در سال 1301 شمسی به نام "قانون استخدام کشوری" بود. برای اولین بار در تاریخ حقوق اداری ایران، این قانون سازمان دهی وزارت خانه ها و به کار گیری نیروی انسانی و پراخت حقوق به آنها را از اعمال نظرات شخصی و موردی خارج نمود و ترفیعات و نظام استخدامی و پرداختی را تحت لوای قانون تعریف نمود به عبارت دیگر استخدام و نظام پرداخت از جنبه ی شخصی به حیطه ی قانونی سوق داده شد.

صدای معلم:

آیا همه ی مستخدمین و حقوق بگیران دولت طبق همین قانون استخدام کشوری که نام بردید استخدام و حقوق می گرفتند یا برخی مشاغل استثنا شده بودند؟

هدف اصلی قانون استخدام کشوری این بود که همه ی کارمندان دولت بر اساس آن استخدام شده و نظام پرداخت نیز بر اساس آن باشد. اما کم کم برخی مشاغل و حرفه ها قوانین جداگانه ای برای خودشان تصویب کردند که عام الشمول بودن قانون مذکور عملی نشد ؛ به طور مثال قوانینی برای استخدام قضاوت، قانون استخدام پزشکان و پرستاران در سال های بعد به تصویب رسید که یکپارچگی نظام استخدامی را خدشه دار کرد اما به هر حال قانون استخدام کشوری سال 1301 تا سال 1345 لازم اجرا بود اما در این سال  ( 1345 ) بود که قانون استخدام کشوری به طور آزمایشی برای مدت سه سال تصویب شد.

در ماده 149 این قانون دولت موظف شده بود در طول مدت اجرای آزمایشی قانون، نواقص آن را در عمل بررسی و در پایان لایحه اصلاح شده را برای تصویب به مجلس ارائه نماید اما دولت در موعد مقرر موفق به این کار نشد و مجلس برای مدت 3 سال دیگر قانون استخدام کشوری را تمدید نمود. این قانون بارها اصلاح شد یا موادی به آن اضافه گردید اما تا پیروزی انقلاب اسلامی به تصویب نهایی نرسید و به عنوان یک قانون موقت آزمایشی بود. در ضمن برخی قوانین و مقررات خاص راجع به شرکت های دولتی و بعضی دستگاه ها به تصویب رسید که این ها مستثنی از قانون استخدام کشوری بودند.

صدای معلم :

بعد از پیروزی انقلاب اسلامی چه تحولی در نظام پرداخت و امور استخدامی ایجاد شد؟

پس از پیروزی انقلاب اسلامی برخی نهادها و دستگاه ها منحل شدند که باید کارمندان آنها تعیین تکلیف می شدند. هم چنین نهادهای انقلابی متعددی هم بنابر ضرورت های انقلابی و شرایط جامعه ایجاد شده بود که اینها نیز با تصویب قوانین و مقررات مختلف و متعدد تعیین تکلیف می شدند. به طور کلی نظام استخدامی و پرداخت یکپارچه وجود نداشت و پراکندگی در امور فراوان بود. علاوه بر این، حجم نیروی انسانی و کارمندان دولت نیز افزایش قابل ملاحظه ای یافته بود.

"قانون نظام پرداخت" در سال 1370 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. این قانون هدفش این بود که نظام پرداختی را هماهنگ و عادلانه نماید. ناگفته نماند که با تصویب این قانون دریافتی حقوق بگیران افزایش قابل ملاحظه ای یافت چون پس از پیروزی انقلاب اسلامی تقریبا حقوق کارمندان به جز افزایش های سنواتی جزئی، ثابت مانده بود.

صدای معلم :

قانون نظام هماهنگ پرداخت چه تحولی در وضعیت حقوق بگیران و به ویژه معلمین ایجاد نمود؟

همان طور که عرض کردم قانون نظام هماهنگ پرداخت برای پاسخ گویی به چند هدف تصویب شده بود. یکی این که دریافتی اقشار حقوق بگیر بعد از انقلاب که تا زمان تصویب این قانون بیش از یک دهه گذشته بود تقریبا ثابت مانده بود. بنابراین، فاصله درآمد کارمندان دولت با مشاغل آزاد افزایش یافته بود. دوم این که در بین کارمندان دولت هم دریافتی هماهنگی نبود و فاصله ها تشدید شده بود. بنابراین قانون نظام هماهنگ پرداخت برای پاسخ گویی به این دو نیاز تصویب شده بود.

 اما در مورد معلمین اولا مثل سایر کارمندان به طور عام حقوق آنها هم افزایش یافت. ثانیا در ماده 8 قانون مذکور پیش بینی شده بود که فوق العاده شغل دارندگان مدارک تحصیلی دکتری و کارشناسی ارشد که در واحدهای آموزشی و تحقیقاتی مشغول به کار هستند نباید از 80 درصد مجموع حقوق و فوق العاده شغل کارکنان مشابه مشمول قانون اعضای هیئت علمی دانشگاه ها کمتر باشد.

در مجموع می توان گفت در قانون نظام هماهنگ پرداخت تلاش شده بود که به مشاغل و مدرک های آموزشی یکسان، حقوق و مزایای نسبتا برابر پرداخت شود و از نابرابری و تبعیض ها کاسته شود. البته این قانون برای مدت چند سال موفقیت نسبی به وجود آورد ولی کم کم فاصله ی دریافتی ها برای برخی از کارمندان نسبت به دیگران افزایش یافت و مجددا احساس تبعیض و نابرابری  در حقوق بگیران ایجاد گردید.

صدای معلم :

به نظر شما این نابرابری در پرداخت از کجا ناشی می شود یعنی چرا بعد از تصویب یک قانون چند سالی رضایت نسبی ایجاد می شود و باز هم به نقطه اول برمی گردیم؟

پاسخ به این سوال بسیار دشوار است. چون عوامل متعددی در آن دخالت دارد. این عوامل را می توان به عوامل ساختاری، اقتصادی، اجتماعی و سیاسی مربوط دانست. از نظر اقتصادی همان طور که می دانیم در ایران همواره تورم وجود داشته و این تورم همیشه موجب تشدید نابرابری ها به ویژه بر حقوق بگیران و آنهایی که درآمد ثابت دارند می شود. مثلا اگر یک شوک تورمی در جامعه ایجاد شود تا چند سال افراد با درآمد ثابت را تحت تاثیر قرار می دهد.

فارغ از مطالبی که عرض کردم، من فکر می کنم چند عامل در تشدید نابرابری ها بیشتر موثر بوده اند. یکی ادغام سازمان امور اداری و استخدامی با سازمان برنامه و بودجه بود. این دو سازمان از نیروهای متخصص و کارآمدی تشکیل شده بود که بییش از چند دهه تجربه و تخصص در آنها انباشته شده بود و شاید ادغام آنها به هر دوی این ها ضربه زد و آنها را تضعیف نمود اما به نظر من ، سازمان امور اداری و استخدامی بیشتر آسب دید چون در ادغام این دو سازمان کفه ترازو به نفع امور اقتصادی و بودجه ای بود. حتی اگر به روسای سازمان مدیریت پس از ادغام نگاه کنیم متوجه می شویم که روسای این سازمان بیشتر اقتصادی، مالی و بودجه ای بوده اند تا متخصص امور استخدامی. بنابراین موضوع پرداخت که بیشتر یک امر استخدامی است به حاشیه رانده شد.

اتفاق دیگری که در سال های گذشته افتاد انحلال سازمان مدیریت بود که این موضوع نیز به طور کلی همان نظارت نیم بند را از بین برد و در پرداخت ها آشفتگی بیشتری به وجود آورد.

عامل دیگری که نظام پرداختی را با نابرابری مواجه می کند یکپارچه نبودن قوانین برای پرداخت و هم چنین افزایش حقوق برخی از مشاغل بدون توجه به سایر حقوق بگیران. به طور مثال در سال 1383 حقوق قضاوت و اعضای هیئت علمی دانشگاه ها به طور ویژه ای افزایش یافت به گونه ای که نسبت به سایر حقوق بگیران فاصله دریافتی آنها چند برابر شد. یا همین در سنوات اخیر با اجرای طرح نظام سلامت، افزایش حقوق در وزارت بهداشت آن هم برای برخی از مشاغل باعث ایجاد نابرابری و عدم تعادل شد. البته نباید انتظار داشته باشیم که همه افراد حقوق برابر دریافت کنند ولی باید تناسب بین حداقل و حداکثر دریافتی ها وجود داشته باشد.

صدای معلم :

نابرابری در پرداخت ها چه تبعات اجتماعی و حقوقی در جامعه به جا می گذارد؟ به هر حال باید افراد متخصص و یا برخی مشاغل نسبت به دیگران حقوق بیشتری دریافت کنند نقطه تعادل این موضوع کجاست؟

بله کاملا درست می فرمایید. نمی توان برای همه حقوق یکسان در نظر گرفت. شعاری که کشورهای کمونیستی می دادند که "هر کس به اندازه توانش تلاش کند و به اندازه نیازش دریافت کند" در عمل شکست خورد چون نمی توان همه را به طور مساوی در نظر گرفت و این موضوع با عدالت نیز سازگار نیست چون به هر حال هر کس که تلاش بیشتری می کند یا خلاقیت بیشتری دارد یا در تولید ثروت و ارائه خدمات نقش بیشتری دارد باید به همان نسبت از امتیازات بیشتری نیز برخوردار باشد. به عبارت دیگر سطح تحصیلات و نوع شغل دو عامل مهم در بهره مندی افراد از حقوق و مزایا محسوب می شود.اما به هر حال باید یک تعادل و تناسبی بین مشاغل همسان وجود داشته باشد. اما آن چه ما اکنون مشاهده می کنیم این است که افراد با مدارک تحصیلی و تخصصی یکسان و کارهای تقریبا مشابه اما در دو دستگاه جداگانه میزان بهره مندی آنها از امکانات و دریافتی آنها تفاوت فاحش و حتی چند برابری دارد.

این موضوع ثابت می کند که نظام اداری و استخدامی و پرداختی ما با اشکالات جدی مواجه است و باید اصلاح شود. تبعیض در نظام پرداخت موجب بی انگیزگی عده ای می شود و حتی می تواند زمینه های فساد اداری را افزایش دهد.

صدای معلم :

به نظر شما تاکنون تلاش دولت و مجلس نتوانسته یک نظام منسجم برای پرداخت ها به وجود آورد؟

همان طور که اشاره کردم عوامل متعددی در این موضوع دخیل است. این عوامل باید به صورت متوازن عمل کنند تا ما به یک نظام یکپارچه پرداختی دست یابیم. بنده شاید در خصوص عوامل دیگر اطلاع درستی نداشته باشم اما در خصوص بعد حقوقی قضیه این موضوع قابل طرح است که چرا امر اداری و استخدامی و تبع آن نظام پرداختی ما باید توسط قوانین آزمایشی و موقتی تنظیم شود؟

قانون خدمات کشوری یک قانون موقت و آزمایشی است که سال گذشته مدت آن تمام شد و مجلس برای یک سال آن را تمدید نمود تا دولت لایحه ای برای دائمی شدن قانون مذکور تقدیم نماید. اما تجربه قانون گذاری ما نشان می دهد که این موضوع به این زودی ها به سرانجام نخواهد رسید و شاید تا مدت ها ما موضوع به این مهمی را با قوانین موقت اداره نماییم.

صدای معلم :

شما به قانون مدیریت خدمات کشوری اشاره کردید. چرا این قانون نتوانست یک نظام هماهنگ برای پرداخت ها به وجود بیاورد؟

در مورد قانون خدمات کشوری چند نکته قابل ذکر است. اول این که باید ببینیم این قانون برای چه هدفی طراحی و تدوین شده است. لایحه مدیریت خدمات کشوری وقتی در سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور تدوین شده بود هدف اصلی آن برانداختن نظام استخدام 30 ساله بود. طبق استدلال طراحان این طرح (که به نظر درست هم بود) نظام استخدام 30 ساله باعث رکود و عدم تحرک در نظام اداری کشور شده است. چون وقتی که یک کارمند بعد از چند سال به استخدام رسمی دولت در می آید از یک تضمین 30 ساله برخوردار است و هیچ مقامی نمی تواند کارمند را تغییر دهد و این موضوع باعث می شود تفاوت و تمایز معنی داری بین کارمندان و کارکنان وظیفه شناس، خلاق و کارآمد وجود نداشته باشد، به همین دلیل طراحان این لایحه به جای استخدام 30 ساله استخدام 5 ساله را پیشنهاد داده بودند. یعنی اگر بعد از 5 سال اداره از خدمات کارمند رضایت داشت برای 5 سال دیگر آن را تمدید می کرد و اگر راضی نبود تمام حق و حقوق وی را پرداخت و تسویه می کرد. بنابراین طراحی اولیه قانون خدمات کشوری بر این مبنا استوار بود.

با تشکیل مجلس هفتم فشار زیادی به دولت وارد می کردند که باید لایحه قانون نظام هماهنگ پرداخت را به مجلس تقدیم کند، دولت هم همین قانون را به مجلس داد. این قانون در کمیسیون با تغییرات زیادی مواجه شد. تا این که پس از دو سال و اندی در سال 1386 به صورت آزمایشی توسط کمیسیون های مجلس به تصویب رسید. دولت هم علاقه و انگیزه ی زیادی برای اجرای این قانون نداشت به طوری که اگر ملاحظه کنید قانون مذکور در سال 1388 یعنی 2 سال پس از تصویب به صورت شتاب زده قبل از انتخابات سال 1388 اجرا شد. اجرای قانون نیز به صورت ناقص بود. چون در قانون مدیریت خدمات کشوری بیش از 60 آیین نامه و دستورالعمل پیش بینی شده بود اما دولت بدون تصویب آیین نامه های مربوطه اقدام به اجرای ناقص قانون کرد و از طرف دیگر سازمان مدیریت منحل شده بود و امور استخدامی کشور متولی مشخصی نداشت . بنابراین در این آشفتگی قانون مدیریت خدمات کشوری نمی توانست به انتظاراتی که کارمندان از آن داشتند دست یابد.

مضافا که افزایش ها بیشتر برای پست های مدیریتی بود تا کارمندان عادی. همین طور تعدد آیین نامه ها های پیش بینی شده در قانون و انحلال سازمان مدیریت باعث شد تا برخی دستگاه ها که قدرت چانه زنی داشتند آیین نامه هایی به نفع کارمندان خودشان تصویب کنند. که در این صورت نابرابری ها تشدید شد.

نکته دیگری که در این جا وجود دارد این است که دستگاه هایی که مستثنی شده اند زیاد هستند. این موضوع نیز نابرابری بین حقوق بگیران را افزایش می دهد.

صدای معلم :

به نظر شما راه برون رفت از این مشکلات چیست؟ چگونه می توان به یک قانونی که نظام پرداخت عادلانه ای را داشته باشد دست یابیم؟

نظام پرداخت در هر نظام حکومتی متناسب با فلسفه سیاسی و حقوقی آن نظام می باشد. همان طور که اشاره کردم بعد از انقلاب اسلامی حداقل 2 بار تلاش شده است تا این امر تحقق یابد که توفیق چندانی نداشته است. (اول قانون نظام هماهنگ پرداخت دوم قانون مدیریت خدمات کشوری)

به نظر می رسد که اول اراده لازم در نظام سیاسی برای انجام این موضوع وجود داشته باشد. دوم از گذشته ها عبرت گرفته شود چون با شتاب زدگی و تصویب قوانین آزمایشی این مهم عمل نخواهد شد.

بنابراین لازم است دولت و مجلس با همکاری همه متخصصین و حتی بخش خصوصی یکی از الویت های خود را تدوین یک نظام جامع برای استخدام و پرداخت قرار دهند.

سوم تا حد ممکن تلاش شود همه حقوق بگیران در تمام قوای سه گانه و نهادهای عمومی و به طور کلی همه آنهایی که از بیت المال (به طور مستقیم یا غیر مستقیم) حقوق می گیرند، مشمول یک قانون باشند و ما قوانین متعدد و پراکنده نداشته باشیم. چهارم این که نکته خیلی مهمی است، همه افرادی که تخصص، تجربه و شرایط یکسانی دارند تقریبا حقوق برابر دریافت کنند.

در خاتمه من فکر می کنم که اگر مجلس جدید همه وقت خود را مصروف همین یک موضوع نماید یک " باقیات و  الصالحات " خوبی از خود به جای خواهد گذاشت.

پایان گزارش/