بهره وری 30 درصدی در آموزش و پرورش ؛ غلبه گفتمان معیشت محور و مساله ای به نام " افزایش بودجه " ؟

آقای بطحایی وزیر آموزش و پرورش در مهر 95 یعنی یکسال پیش، در جایگاه معاون توسعه مدیریت و پشتیبانی وزارت آموزش و پرورش گفت : "بهره‌وری منابعی که دولت در اختیار ما گذاشته، سی درصد است ."  یعنی از هر صد واحد منابع "ورودی" آموزش و پرورش ، "خروجی" سیستم 30 واحد است. اگر حرف معاون وزیر سابق و وزیر فعلی درست باشد معنایش این است که آموزش و پرورش درست کار نمی کند و علاوه بر این محصولی که تولید می کند کیفیت ندارد. بهره وری در مفهوم اقصادی آن دو مولفه دارد یکی کارآمدی (درست کارکردن) و دیگری اثربخشی (کار درست کردن ) است. کارآمدی یعنی با ورودی کمتری از منابع ، خروجی بیشتری داشته باشیم و اثربخشی یعنی کیفیت خروجی منطبق بر اهداف ما باشد. اگر دو عامل کارآمدی واثربخشی را در سنجش بهره وری آموزش و پرورش لحاظ کنیم و سخن معاون سابق توسعه مدیریت این وزارتخانه را هم جدی بگیریم، معنایش این است  که بین 60 تا 70 درصد  منابع دولتی، در آموزش و پرورش تلف می شود. یعنی آموزش و پرورش مانند خودرویی است که مثلا با سرعت 20 کیلومتر در ساعت حرکت می کند و در هر 100 کیلومتر 30 لیتر بنزین می سوزاند.

صرفه جویی در آموزش و پرورش - احتمالا بر اساس همین تحلیل ، یکی از برنامه های وزیر جدید صرفه جویی در مصرف منابع  و جلوگیری از اتلاف منابعدولتی اعلام شده است . در یک کارخانه خودروسازی ورودی عبارت از سرمایه ، زمین ، تکنولوژی ، نیروی کار ، هزینه آب و برق و... و خروجی آن خودروهای تولید شده است. بهره وری یعنی با سرمایه و هزینه نیروی کار و هزینه های جاری کمتری،  محصول بیشتری با کیفیت بهتر تولید کنیم. بیش از 98 درصد منابع دولتی (بودجه جاری) که عمده ترین منبع مالی آموزش و پرورش و بالغ بر 30 هزار میلیازد تومان است ، صرف پرداخت حقوق و مزایای کارکنان می شود . بودجه عمرانی  آموزش و پرورش هم چیزی حدود سالانه یک هزار میلیارد تومان است که توسط دولت در لایحه بودجه گنجانده می شود. حدود یک میلیون و 300 هزار دانش آموز (10 درصد ) در مدارس غیردولتی تحصیل می کنند و از این طریق آموزش و پرورش سالانه حدود 3 هزار میلیارد تومان صرفه جویی می کند. خیرین مدرسه ساز هم سالانه یک هزار میلیارد تومان بابت ساخت و تجهیز مدارس به آموزش و پرورش کمک می کنند. اگر این منابع را هم لحاظ کنیم. کلا حدود 90 درصد منابع آموزش و پرورش توسط دولت تامین می شود که بهره وری آن به گفته یک مقام رسمی حدود 30 درصد است.

یک معلم و یک کلاس و دیگر هیچ 

عوامل تولید در آموزش و پرورش فقط شامل ساختمان مدرسه (سرمایه ثابت ) و نیروی انسانی است. همین که آموزش و پرورش اتاقی فراهم کند و آن را با تعدادی میز و نیمکت و یک تخته سیاه تجهیز کند و معلمی (آموزش دیده یا آموزش ندیده ) سرکلاس بفرستد، ماموریت خود را انجام داده است.

آموزش و پرورش ایران به لحاظ شاخص های کمّی، پیشرفت های خوبی داشته است. بیش از 95 درصد دانش آموزان 6 تا 15 سال (پایان دوره اول متوسطه یا کلاس نهم ) تحت پوشش هستند. به عبارتی بیش از 95 درصد کودکان واجب التعلیم که باید در مدرسه حضور داشته باشند به مدرسه می روند. حدود 105 هزار ساختمان مدرسه داریم که 13 میلیون دانش آموز در بیش از 600 هزار کلاس ، درس می خوانند. نسبت نیروی انسانی آموزش و پرورش به تعداد دانش آموزان تقریبا استاندارد است. اما از نظر شاخص های کیفی آموزش و پرورش عقب مانده است. ساختمان مدارس و کلاس های درس معماری و سازه مناسبی ندارند و بیش از 30 هزار مدرسه فاقد ایمنی لازم در برابر زلزله  هستند. استفاده از تکنولوژی آموزشی و حتی وسایل کمک آموزشی ساده در مدارس مرسوم نیست. اغلب معلمان آموزش لازم برای حرفه معلمی ندیده اند و برخی از آنها از لحاظ روانی و بینشی حضورشان در مدارس خطرناک است. علاوه بر این حداقل نیمی از معلمان انگیزه کافی برای کار کردن و ارتقای دانش و مهارتهای خود را ندارند.

دو هزار دکتر در آموزش و پرورش 

توزیع نیروی انسانی آموزش و پرورش بسیار نامتوازن است. فشار نمایندگان برای استخدام فارغ التحصیلان بیکار حوزه انتخابیه در 15 سال گذشته سازماندهی نیروی انسانی را غیر ممکن کرده است.  وزرا توان مقاومت در برابر افزایش فشار اجتماعی و سیاسی برای ورود بیکاران به آموزش و پرورش را ندارند. مجموعه مسایل باعث شده است که نیروی انسانی آموزش و پرورش به رغم داشتن مدارک تحصیلی دانشگاهی فاقد توانایی حرفه ای باشند. نیروی انسانی آموزش و پرورش شدیدا مشتاق تحصیل در مقاطع بالاتر است. حدود 2 هزار تن از نیروهای بدنه آموزش و پرورش مدرک تحصیلی دکتری دارند و حدود 50 تا 70 هزارتن مدرک فوق لیسانس . گرفتن مدرک دانشگاهی بالاتر راهی برای افزایش حقوق و مزایای شغلی است و تاثیری در افزایش توان حرفه ای کارکنان ندارد. مصوبه دولت در خصوص محاسبه مزایای مدرک تحصیلی ضمن خدمت فقط در یک مقطع مثلا از لیسانس به فوق لیسانس با مخالفت کارکنان آموزش و پرورش مواجه شده است. آنها استدلال می کنند که در آموزش و پرورش باید راه دانش آفزایی (گرفتن مدرک بالاتر ) باز باشد. در حالی که آنچه در شغل معلمی مهم است داشتن دانش و مهارت مرتبط با حرفه در سطح مدارس است و معلوم نیست که مثلا دانش یک دکترای ریاضی در مدرسه چه کاربردی دارد؟

صرفه جویی همراه با افزایش حقوق کارکنان 

  اگر قرار است طبق وعده ای که وزیر محترم فعلی و وزرای محترم  قبلی داده اند در هزینه ها صرفه جویی شود (. البته موفق نبوده اند) ، قاعدتا باید صرفه جویی در هزینه های پرسنلی صورت گیرد، اما وزرای آموزش و پرورش مشکل دیگری هم دارند . آنها باید پرسنل را راضی نگه دارند و با سیاست انقباضی نمی توان پرسنل را خشنود کرد.

وزیر آموزش و پرورش ، در اولین پیام صوتی – تصویری خود بعد از رای اعتماد مجلس وعده داد که به عنوان نماینده 950 هزار فرهنگی شاعل و حدود 800 هزار بازنشسته فرهنگی در هیات دولت، دنبال " ارتقای معیشت معلمان و بازنشستگان" باشد. در پوپولیستی بودن این شعار همین بس که فرهنگیان بازنشسته هیچ گونه ارتباط سازمانی اعم از مالی و اداری با وزارت آموزش و پرورش ندارد و بعد از بازنشسته شدن  پرونده آنها به سازمان بازنشستگی ارجاع می شود. ظاهرا مدیران ما به انجام کارهای کوچک قانع نیستند و مثلا وزیر آموزش و پرورش ارتقای معیشت 950 هزار معلم را کاری کوچک می داند و به همین دلیل 800 هزار بازنشسته را هم درشمول  وعده های خود قرار می دهد. هرچند این حرفها موقتا به محبوبیت گوینده می افزاید ، اما سطح انتظارات کارکنان را بالا می برد و در میان مدت، مثل بومرنگ به خود گوینده برمی گردد.

نوسان بین پوپولیسم سیاسی برای خرید محبوبیت از یک سو و واقع بینی اقتصادی و دیدن تنگناهای دولت از سوی دیگر ، تناقض لاینحل در رفتار و گفتار وزرای آموزش و پرورش است.

دو ماه آخر سال آموزش و پرورش پول ندارد

پرسش این است در سیستمی با بهره وری 30 درصد که افزایش بودجه تاثیری در افزایش کارآمدی و اثربخشی و حتی افزایش رضایت پرسنل ندارد دولت با چه انگیزه ای بازهم بودجه این دستگاه را افزایش دهد  وزرای آموزش و پرورش به رییس جمهور قول می دهند که در "هزینه کرد"  منابع دولتی  صرفه جویی و به جای آن  منابع جدید غیردولتی خلق کنند،  اما به معلمان هم  "قول" می دهند به عنوان "نماینده آنها" بودجه بیشتری از دولت بگیرند، اما در عمل به هیچ یک از این دو قول عمل نمی کنند.

رییس سازمان برنامه و بودجه، اخیرا  آموزش و پرورش را یکی از چهاردستگاهی معرفی کرد که بیشترین بودجه را از دولت می گیرند. در حالی که وزرای دولت روحانی در چهار سال گذشته به رییس جمهور وعده صرفه جویی و کشف منابع غیردولتی داده اند اما  "عملکرد بودجه" در آموزش و پرورش هر سال بیشتر از "بودجه مصوب" بوده است. یعنی آموزش و پرورش اعتبارات مصوب خود را که باید در  12 ماه هزینه کند را در 9 یا 10 ماه هزینه می کند و در ماه های آخرسال با کمبود اعتبار برای پرداخت حقوق کارکنان مواجه می شود. حقوق کارکنان هم چیزی نیست که بتوان آن را به تاخیر انداخت. در نتیجه در ماه های پایانی سال آموزش و پرورش بدون سرو صدا 3 تا 5 هزار میلیارد تومان کسری بودجه خود را از دولت می گیرد. یک مقدار هم از مطالبات پرسنل به سال بعد و سالهای بعد منتقل می شود که به "معوقات"  معروفند. تاخیر در پرداخت معوقات یکی از عوامل نارضایتی معلمان است.

نام آموزش و پرورش هم با کسری بودجه و معوقات و مشکلات معیشتی کارکنان عجین شده است.

معلم خرید خدمت با یک سوم حقوق معلم رسمی 

صرفه جویی در آموزش و پرورش در تئوری از سه راه امکان پذیر است:

1- اصلاحات در نیروی انسانی از طریق کاهش تعداد معلمان رسمی و روی آوردن به استفاده از نیروهای خرید خدمتی . یک معلم رسمی با حقوق و مزایاصرفه جویی در آموزش و پرورش با این بافت متراکم نیروی انسانی و غلبه گفتمان معیشت محور از دفتر وزیر تا مدرسه نه تنها غیرممکن است بلکه بودجه دولتی آموزش و پرورش سال به سال افزایش می یابد و البته بهره وری هم به دلیل نارضایتی پرسنل و نبودن یک سیستم ارزشیابی و نظارت کاهش می یابد و هزینه های جانبی و اداری (نامرئی) ماهانه بین دو و نیم تا 3 میلیون تومان برای دولت هزینه دارد. آموزش و پرورش می تواند با یک سوم این مبلغ و از طریق خرید خدمات آموزشی نیروی جایگزینِ معلم رسمی را تامین کند. هر سال چند ده هزارتن از کارکنان بازنشسته شوند می توان به جای استخدام رسمی نیروی جایگزین، از طریق خرید خدمات جای آنها را پر کرد. این راه حل با موانع جدی در سطح سیاسی به خصوص در بین نمایندگان مجلس روبه رو است. اصلی ترین سیاست دکتر فانی وزیر کابینه اول روحانی کاهش تعداد معلمان رسمی بود که به صورت ناقص و محدود اجرا شد و به اهداف تعیین شده که رساندن پرسنل رسمی به 750 هزارتن بود نرسید.

2- راه حل قابل تصور دیگر افزایش تعداد مدارس غیردولتی و سوق دادن شمار بیشتری از دانش آموزان به این مدارس است تا بار آموزش و پرورش دولتی سبک تر شود. به نظر می رسد در چارچوب قانون تاسیس مدارس غیردولتی که تاسیس و اداره این مدارس به شدت تحت کنترل دولت است،  امکان توسعه این مدارس بیشتر از این وجود ندارد مگر اینکه دولت به  موسسان و مدیران این مدارس اختیاراتی در زمینه برنامه ریزی درسی و انتخاب کارکنان با معیارهای غیردولتی بدهد که چنین اتفاقی از نظر سیاسی و ایدئولوژیک با موانع جدی روبه رو است.

افزایش بودجه نارضایتی پرسنل را بیشتر می کند

راه حل سوم دم دستی ترین و مخرب ترین راه حل است که در مقیاس وسیع اجرا می شود و آن تامین بخشی از هزینه های جاری مدارس دولتی از طریق کمک های به ظاهر داوطلبانه ولی در اصل اجباری والدین است. هنگام ثبت نام و در طول سال تحصیلی کشمکش بین اولیا و مدیران و معاونان مدرسه بر سر پرداخت پول در اکثر مدارس شهرهای بزرگ در جریان است. وزارتخانه هم مثل ماشین آهنی مرتبا تکرار می کند که اخذ وجه غیرقانونی است. برخلاف تصور عمومی میزان این کمک ها در مقیاس بودجه آموزش و پرورش ناچیزاما بدنامی آن برای دولت  وزارتخانه بسیار زیاد است.

به نظر من صرفه جویی در آموزش و پرورش با این بافت متراکم نیروی انسانی و غلبه گفتمان معیشت محور از دفتر وزیر تا مدرسه نه تنها غیرممکن است بلکه بودجه دولتی آموزش و پرورش سال به سال افزایش می یابد و البته بهره وری هم به دلیل نارضایتی پرسنل و نبودن یک سیستم ارزشیابی و نظارت کاهش می یابد.

در طول 4 سال دولت یازدهم بودجه مصوب آموزش و پرورش دو برابر شد و اگر تامین کسری بودجه در این 4 سال را به بودجه مصوب اضافه کنیم بودجه 3 برابر شده است.

پرسش این است در سیستمی با بهره وری 30 درصد که افزایش بودجه تاثیری در افزایش کارآمدی و اثربخشی و حتی افزایش رضایت پرسنل ندارد دولت با چه انگیزه ای بازهم بودجه این دستگاه را افزایش دهد؟

مجله آینده