به بهانه ی پنجمین دوره انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا : عملکرد شوراها در بوته نقد و پژوهش ؛ ساختار دموکراتیک نیازمند انسان های دموکراتیک و آموزش دیده است !

برابر اعلام قبلی ، ثبت نام برای انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا از 30 اسفند ماه سال 95 آغاز و تا پایان وقت اداری 6 فروردین ماه 96 انجام خواهد شد .

اصل تشکیل شورا در قانون اساسی مورد تاکید و تصریح قرار گرفته است .

موضوع شورا در اصول ششم ، هفتم ، دوازدهم و یک صدم مورد توجه فانون گذاران بوده است .

فصل هفتم قانون اساسی ایران به شوراها اختصاص دارد. این فصل شامل اصول صدم تا صد و ششم قانون اساسی هستند .

با وجود صراحت قانون اساسی در تشکیل شوراها اما این مهم  تا زمان تشکیل دولت اصلاحات به تعویق افتاد .

پس از دوم خرداد سال 1376 و رای مردم به دولت خاتمی و اصلاحات ، نخستین دوره شوراها از سال 1377 آغاز به کار کرد .

دوره اول شوراها از سال 1377 تا سال 1381 برقرار بود .

فصل سوم از قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهاي اسلامی کشور و انتخاب شهرداران اختصاص به وظایف و اختیارات شوراها دارد .

این وظایف در دو حوزه " روستا "  ( ماده 68 ) و" شهر "  ( ماده71 ) شرح داده شده است .

علی رغم گذشت نزدیک به دو دهه و برگزاری چهار دوره انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا جا دارد که  عملکرد شوراها مورد نقد و کارشناسی کارشناسان و صاحب نظران قرار گیرد .

خوشبختانه در این زمینه پژوهش هایی خوبی صورت گرفته است که به برخی از آن ها اشاره می گردد :

* سعید امانپور؛ نبی‌اله حسینی شه‌پریان ؛ نسرین آتش افروز و قاسم فرهمند در پژوهشی با عنوان " بررسی و تحلیل عملکرد شوراها در مدیریت شهری (نمونه موردی؛ شهرایذه) " - دانشگاه شهید چمران اهواز در پاییز 94  به نکاتی اشاره می کنند . ( این جا )

این پژوهش عملکرد شوراها را در مدیریت شهری ایذه مورد بررسی قرار داده است .

در بخش " طرح مساله " چنین بیان می شود :

" شهر به عنوان کلیتی یکپارچه و به هم پیوسته و متشکل و مقتدر برای اداره نیاز دارد و این سازمان، مانند هر سازمان دیگر، نیازمند مدیریت است که در نتیجه بحث مدیریت شهری و اداره مطلوب شهر مطرح می‌گردد. مدیریت شهری را می‌توان شاخه‌های نسبتا جدید علم مدیریت دانست که اگر شهر همچون یک سازمان در نظر گرفته شود، لازم است که در راس آن عنصری برای برنامه ریزی آینده و اداره امور کنونی قرارگیرد. این عنصر را می‌توان مدیریت شهر نامید. مدیریت شهر باید برای شهر برنامه ریزی کند و حتی برای انجام بهتر امور، انگیزه لازم را در سازمان و شهروندان ایجاد نماید (سرایی:۱۳۸۵، ۵).مدیریت شهری به عبارتی یک"سازمان گسترده متشکل از تمام عناصر و اجزای رسمی و غیررسمی زیربط و مؤثر در ابعاد مختلف اجتماعی، اقتصادی و کالبدی حیات شهر با هدف اداره، هدایت، کنترل و توسعه همه جانبه و پایدار شهر مربوطه است که از بخش‌ها و نهادهای مختلفی تشکیل می‌شود. یکی از مهمترین ارکان این نظام، شوراهای شهر است.که نهادی کاملاً مردمی محسوب شده و عهده دار بحث، بررسی و تصمیم گیری درباره مسائل روزمره و امور مردم هستند. مطابق قانون اساسی و قانون مصوب شوراهای اسلامی مورخ یکم خرداد(۱۳۷۵) وظیفه اصلی مدیریت شهری بر عهده شوراهای اسلامی شهر، که نمایندگانش از طرف مردم انتخاب شده اند، گذاشته شده است (نوروزی، ۱۳۷۸، ۳۲). بدین منظور هدف اصلی تشکیل شورای اسلامی شهر، پیشبرد سریع برنامه‌های توسعه شهری از طریق همکاری و مشارکت مردم است ؛ به همین خاطر در ایران شوراها به عنوان یکی از نهادهای نظارتی بر عملکرد بخش عمومی، فلسفه وجودی پیدا می‌کند (پیرموذن:1381، ش38) و شوراهای اسلامی شهر به عنوان هدایت کننده اصلی فعالیت‌های شهری برای تحقق مدیریت واحد شهری تعریف می‌شوند (بهشتی، ۱۳۸۰، ۴۰).

پؤوهشگران پس از بررسی های آماری و نیز تجزیه و تحلیل داده ها به نتایج زیر می رسند :

" با توجه به ساختار مدیریت شهری در کشور ما و تعدد مدیریت‌ها در سطح شهر، می‌توان گفت که شوراها و شهرداری‌ها تنها بخشی از این ساختار پراکنده را در اختیار دارند و در این میان شوراها به عنوان نهادی که مشروعیت و مقبولیت خود را از مردم می‌گیرند، می‌توانند نقش مهمی در ایجاد هماهنگی و یکپارچگی مدیریت شهری برعهده بگیرند.اما در اکثر شهرها به ویژه در شهرهای کوچک و متوسط شوراهای شهر آن چنان که باید نتوانسته اند در مدیریت شهری موفق باشند.

آنان همچنین نتیجه می کنند که : " شورای شهر ایذه در زمینه مدیریت شهری موفق نبوده است. "

پیشنهادهای این پژوهش هم قابل توجه است :

" با توجه به اهمیت شوراها و جایگاه آن در نظام مدیریتی کشور مردمی، راهکارهایی به شرح شهر ذیل مستفاد می‌شوند.

- توجه شوراها به توانمندی‌ها و امکانات شهر

- برگزاری جلسات عمومی شوراها و شهرداری شهر ایذه جهت افزایش مشارکت شهروندان

- بهتر است شهروندان برای انتخاب کاندیدهای شوراها به تجربه، تخصص، تعهد و ... توجه کنند.

- اعضای شوراها به جای منفعت شخصی به فکر منفعت عمومی شهر باشند.

 - پرهیز از فعالیت‌ها و اقداماتی که موجب بدبین شدن مردم در شورا می‌شود.

- نظارت بیشتر شوراها بر تمام سازمان های شهری و نگاه آنها فقط به شهرداری معطوف نشود. "

* در پژوهش دیگری با عنوان " بررسی تاثیر عملکرد شوراهای شهر بر اثربخشی شهرداری ها (مطالعه موردی: شورای اسلامی شهر و شهرداری آباده) پژوهشگران (آذربایجانی، کریم - دریایی، جواد ) – خرداد 95 ؛ فرضیۀ اصلی پژوهش عبارت است از : "  عملکرد شورای شهر بر اثربخشی شهرداری تأثیر مثبت داشته است. " ( این جا )

- فرضیه های فرعی نیز چنین بوده اند:

1- عملکرد شـورا در زمـینۀانـتخاب شهردار اثربخش بوده است.

2- عملکرد شورا در زمینۀمصوّبات مربوط به شهرداری اثربخش بوده است.

3- عملکرد شورا در زمینۀ نـظارت بـر امور شهرداری اثربخش بوده است.

 به نتایج پژوهشی زیر می رسند :

" طبق جدول شمارۀ چهار در خصوص فرضیۀ اول نتایج تحقیق نشان می دهد که میانگین نمره مربوط به انتخاب شهردار قبل از تـشکیل شـورای شهر از دید کارکنان شهرداری 3/78 و با انحراف معیار 0/64 بوده است؛ درحالی که میانگین نمرۀ مربوط به انتخاب شهردار بعد از تشکیل شورای شهر 3/91 با انحراف معیار 0/83 می باشد. مقایسۀ میانگین نمرۀ پاسخ ها که براساس آزمون t همبسته صورت گـرفته اسـت نشان می دهد که :

از دید کارکنان شهرداری بین قبل و بعد از تشکیل شورا، در زمینۀانتخاب شهردار تفاوت معناداری وجود دارد. به آن معنی که شهرداران انتخابی شورا نـسبت بـه شهرداران قبل از تشکیل شورا ضـعیف تر بوده اند.

برای بـررسی صحّت فرضیۀ اوّل از دید شهروندان، نتایج تحقیق طبق جدول شمارۀ یک نشان می دهد که میانگین نمره مربوط به انتخاب شهردار قبل از تشکیل شورای شهر 3 / 30  و با انحراف مـعیار 96 / 0 بـوده است، درحالی که میانگین نمرۀمـربوط بـه انتخاب شهردار بعد از تشکیل شورای شهر 3 / 20  با انحراف معیار  18 / 0 می باشد. مقایسۀ میانگین نمرۀ پاسخ ها که براساس آزمون t همبسته صورت گرفته نشان می دهد از دید شهروندان، بین قبل و بعد از تشکیل شورا در زمینۀ انتخاب شهردار تفاوت مـعناداری وجـود ندارد.

یکی از دلایلی که می توان در این زمینه به آن اشاره کرد بحث وجود ابهام در ارتباط بین حوزۀ وظایف، اختیارات و مسؤولیت های شورای شهر و شهردار است. بنابه دلایلی که ذکر شد در بعضی موارد بین این دو بخش تعارض به وجـود مـی آید و می توان نـتیجه گرفت یکی از عواملی مهمی که در ردّ این فرضیه مؤثر بوده است ارتباط بین شورا و شهردار است.

از جمله مسائل دیگر نـداشتن تخصص اعضای شوراهاست. چگونه می توان از افرادی که خود تخصصی در زمینۀ مدیریت شهری و آشـنایی بـا قـوانین و مقرارت شهرداری ندارند انتظار داشت در زمینۀ انتخاب شهردار و مدیر شهر موفق عمل کنند؟

بررسی طرح اصلاح قانون انتخابات شوراهای اسـلامی و انـتخاب شهرداران در مجلس شورای اسلامی، نشان دهندۀآن است که مشکل انتخاب شهردار توسط شورا و روابط فـی مـا بـین شورا- شهردار در سایر شهرها نیز وجود داشته است. کم تجربگی شوراها، دخالت سازمان ها و نهادهای دیگر در انتخاب شهردار، اختلافات داخلی مـبتنی بر قومیت گرایی، نگرش فرد گرایانۀ اعضای شوراها و ارجح دانستن منافع فردی بر منافع جمعی از دیـگر موارد قابل ذکر در ایـن مـورد است.

در خصوص فرضیۀ دوم نتایج تحقیق طبق جدول شمارۀ پنج نشان می دهد که از دید کارکنان شهرداری میانگین نمرۀپاسخ ها قبل از تشکیل شورای شهر 3/04 با انحراف معیار  0/15بوده است؛ درحالی که میانگین نمرۀپاسخ ها بعد از تـشکیل شورا 3/73 با انحراف معیار 0/28 می باشد. مقایسۀمیانگین نمرۀپاسخ ها که براساس آزمون t همبسته صورت گرفت، نشان می دهد در زمینۀ مصوّبات شهرداری بین قبل و بعد از تشکیل شورا تفاوت معناداری وجود ندارد.

هم چنین نتایج تحقیق از دید شهروندان طبق جدول شـمارۀ دو در خـصوص فرضیۀدوم نشان می دهد که میانگین نمرۀ پاسخ ها قبل از تشکیل شورای شهر 2/26 با انحراف معیار 0/66 بوده است؛ درحالی که میانگین نمرۀپاسخ ها بعد از تشکیل شورا 2/69 با انحراف معیار 0/57 می باشد. مقایسۀمیانگین نمرۀپاسخ ها براساس آزمون t هـمبسته صـورت گرفت نشان می دهد در زمینۀ تصویب برخی از امور شهرداری بین قبل و بعد از تشکیل شورا تفاوت معناداری وجود دارد.

از دید کارشناسان تهیۀ بیلان و ارائۀ آن به مردم، برگزاری جلسات پرسش و پاسخ با حضور مردم و مـسؤولین، جلب و جـذب منابع جدید درآمدی با اعمال سیاست های جدید مشارکتی، جلب همکاری مردم در امور مختلف، برقراری عوارض عادلانه با توجه به قدرت مالی شهروندان از عوامل تأثیرگذار در این زمینه بوده است.

امّا در مورد فرضیۀ سوم نتایج تحقیق از دیـد کـارکنان شـهرداری طبق جدول شمارۀ شش نشان مـی دهد کـه مـیانگین نمرۀ پاسخ ها قبل از تشکیل شورای شهر 3/65 با انحراف معیار 0/54 و بعد از تشکیل شورا 3/07 با انحراف معیار 0/86 می باشد. مقایسۀ میانگین نمرۀپاسخ ها که براساس آزمون t هـمبسته صـورت گـرفت نشان می دهد در زمینۀ نظارت بر امور شهرداری از دید کـارکنان شـهرداری بین قبل و بعد از تشکیل شورا تفاوت معناداری وجود ندارد.

نتایج تحقیق برای فرضیۀ سوم از دید شهروندان طبق جدول شمارۀ سه نشان می دهد کـه مـیانگین نـمرۀپاسخ ها از دید شهروندان قبل از تشکیل شورای شهر 2/96 با انحراف معیار 0/36 بـوده و بعد از تشکیل شورا 3/01 با انحراف معیار /67 می باشد. مقایسۀ میانگین نمرۀ پاسخ ها که براساس آزمون t همبسته صورت گرفته است، نشان می دهد در زمـینۀنـظارت بـر امور شهرداری از دید شهروندان بین قبل و بعد از تشکیل شورا تفاوت معناداری وجـود دارد.

از دیـد کارشناسان پاسخ گویی بخش های مختلف شهرداری در برابر خواسته ها و سؤالات مردم، تهیۀ بیلان و ارائۀ آن به مردم، برخورد قاطع با عوامل مـتخلف، بررسی اصـلاحات لازم در فـعالیت های غیر کارای شهرداری و ایجاد زمینۀمناسب و بسترسازی برای مشارکت مردم در امور مختلف از جـمله عـوامل مـؤثر در این زمینه بوده اند. "

* در تیرماه سال 1381 حبیبی تحقیقی با عنوان «بررسی عملکرد نخستین دورۀشورای اسلامی شهر تهران» در دانشکدۀ حـقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران به انجام رسانده است. فرضیۀاصلی این پایان نامه این است کـه مهم ترین عنصر ورود اعضای شورای اسـلامی شـهر تهران، گرایش ها و تعلّقات سیاسی است نه تجربه و کارآمدی اجرایی  و غفلت از این مهم از سوی شورا زمینه ساز نهایی ناکامی شورا می شود.

* در پژوهشی با عنوان " بررسی عملکرد شوراهای اسلامی روستا و میزان مشارکت مردم در توسعه روستایی (مطالعه موردی: دهستان حسین آباد شهرستان نجف آباد) – اردیبهشت ماه 1392 ؛ نتایج پژوهش به شرح زیر است : ( این جا )

" در عملکرد شوراها در حوزه اقتصادی با توجه به آزمون دوجمله ای (48 درصد موافق و 52درصد مخالف) و نسبت مشاهده شده، معنی دار نبوده است. عملکرد اجتماعی شوراها مطلوب تر از وضعیت اقتصادی و بیشتر از سطح متوسط می باشد. در حوزه فرهنگی کمتر از سطح متوسط بوده است. هم چنین بررسی میزان مشارکت مردم در توسعه روستا نشان می دهد که از سطح متوسط بیشتر است."

در پژوهش دیگری با عنوان " نقد و بررسی عملکرد شوراهای اسلامی شهر در ایران  کیومرث اشتریان  و  حسن کریمی فرد چنین اظهار می دارند : ( این جا )

" یکی از مهم‌ترین نهادهای ایران در زمینه تمرکززدایی و توسعه متوازن مبتنی بر ویژگی‌های فضایی ـ جغرافیایی، شوراهای اسلامی شهر و روستا می‌باشند. در جمهوری اسلامی ایران، شوراهای اسلامی شهر از سال 1378 تشکیل شده‌اند و از تاریخچه نسبتاً کوتاهی برخوردار هستند. با ارزیابی چهار دوره‌ای که از تشکیل شوراهای اسلامی شهر می‌گذرد می‌توان به عملکرد نه‌چندان مطلوب آنها بر اساس اهداف تعیین شده در قوانین و اسناد بالادستی اشاره کرد.

پژوهش حاضر بر آن است تا دلایل این عدم موفقیت را در ابعاد گوناگون مورد بررسی و واکاوی قرار دهد. جامعه آماری تحقیق شامل اعضای شوراهای اسلامی شهر در سراسر کشور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی و کارشناسان حوزه­ های مرتبط با شوراهای اسلامی شهر می‌باشد. برای بررسی چگونگی عملکرد شوراها از آزمون تی تک نمونه‌ای و برای بیان روابط دو متغیره و هم‌چنین اثبات معنی‌دار بودن یا معنی‌دار نبودن روابط میان آنها و میزان تأثیرگذاری هرکدام از متغیرهای مستقل بر متغیر وابسته از آزمون رگرسیون خطی دو متغیره استفاده شده است. نتایج تحقیق نشان می‌دهد که تمرکزگرایی، رانتی بودن سیستم و مبهم بودن جایگاه حقوقی موجب عملکرد نامطلوب شوراها در ایران شده است."

* محمدجواد کولیوند، نایب‌رئیس کمیسیون شوراها و امور داخلی مجلس در اردیبهشت ماه 1392 چنین می گوید :

" فلسفه تشکیل شوراهای شهر و روستا تفویض امور به مردم است به‌نحوی که تمام شهروندان و روستاییان در تعیین سرنوشت خود مشارکت داشته باشند ولی اینها به حکم ماهیت و ساختار‌شان معمولا دارای همگونی و هماهنگی منظم و قانونمند اداری و سازمانی نیستند.

شوراها در اصل هفتم و صدم قانون اساسی به‌عنوان یکی از ارکان تصمیم‌گیری کشور مدنظر قرار گرفته و الان هم 14سال است که شوراهای اسلامی شهر و روستا شکل گرفته و اعضای سه دوره شوراها توسط مردم انتخاب شده‌اند اگرچه ممکن است که ما هنوز از وظایف و ماموریت‌های اصلی شوراها که مدیریت یکپارچه خدمات به‌عنوان هیأت مدیره محلی است فاصله داریم ... "

در مجموع  می توان چنین نتیجه گیری کرد که شوراها در ارتباط با وظایف خویش چندان موفق و یا موثر نبوده اند .

شوراها نهادهایی دموکراتیک و مردمی برای حرکت به سوی تشکیل یک جامعه دموکراتیک هستند .

در واقع ، شوراها نهادهایی برای تعبیه و پایه گذاری یک ساختار دموکراتیک و پاسخ گو کردن ارکان قدرت هستند .

اما این ساختار دموکراتیک آن گونه که مورد انتظار است شکل نگرفته است .

مهم ترین نکته ای که شاید به آن اشاره نشده است این است که "برای ایجاد یک جامعه‌یِ دموکراتیک همان قدر که وجود ساختاری دموکراتیک تعیین کننده است، اهمیت وجود شهروندانی دموکرات‌منش که فرهنگ تساهل، تسامح و تحمل عقاید دیگر را در درون خود نهادینه کرده باشند نیز احساس می‌شود ".  ( این جا )

به عبارت دیگر ؛ وقتی که افراد آموزش ندیده ، غیرفرهیخته و مستبد در ساختاری دموکراتیک قرار می گیرند به علت غلبه " نرم ها و هنجارها " که الگوی مستبدانه دارند ساختار دموکراتیک را نیز تحت تاثیر قرار داده و حتی می توانند آن را به " ضد خود " تبدیل کنند !

اشتباه خیلی ها آن است که تصور می کنند برای ساختن یک جامعه دموکراتیک ابتدا باید " ساختار " تغییر کند .

ساختار دموکراتیک در غیاب شهروندان آزاد ، پرسش گر و منتقد عملا خنثی و بی اثر شده و به محلی برای رانت خواری ، فساد جمعی و ... تبدیل می شود .

نمونه روشن این وضعیت را می توان در پرونده شهرداری تهران در ارتباط با موضوع "املاک نجومی و واگذاری چند هزار میلیاردی املاک به بعضی مدیران ارشد شهری و برخی اعضای شورای شهر تهران" مشاهده کرد . ( این جا )

معلوم نبود اگر برخی « رسانه های مستقل و آزاد » نبودند و مساله را پی گیری نمی کردند چه وضعیتی برای جامعه متصور بود و آیا این فساد سیستماتیک رمز گشایی می شد ؟

 این در حالی است که یکی از کارکردها وظایف مهم شورا نظارت بر عملکرد دستگاه ها و مدیران است .

این پرونده ناکارآمدی شورای شهر تهران را به اثبات رساند .