آسیب شناسی بودجه 97 : عدم استقرار نظام بودجه‌ریزی عملیاتی فقط منحصر به آموزش و پرورش نیست ؛ این ادبیات در نهادهای دولتی ناشناخته است! مشکل جای دیگری است ...

خلاصه قسمت اول  و قسمت دوم :

نکته ظريفتر از مو که متأسفانه بسياري به آن توجه نمي کنند آن است که وقتي بدنه کارشناسي تصميمي مي گيرد ، براي اجراي صحيح ِ  اين تصميم ، بايد هماهنگي  بين همه يا اغلب نهاد ها و مسئولين ِ مربوطه برقرار باشد !

اگر فقط کارشناسان  ِ همه نهاد هاي مسئول و ذينفع با هم تعامل داشته باشند و يک راه حل را ارائه دهند ولي مسئولين آن نهاد ها ، به هر دليلي ، تمايلي براي اجراي آن راه حل نداشته باشند  اين فرآيند ِ اصلاح ، ابتر مانده و بي حاصل مي گردد.

" نیلی اولین مساله را وجود یک اراده سیاسی قوی در جمع سیاستمداران دانست. به‌نظر می‌رسد به این دلیل نیلی نیاز به اراده سیاسی را مهم‌ترین مساله می‌داند که تغییرات گسترده و اصلاحات اساسی هزینه‌هایی را در کوتاه‌مدت خواهد داشت که مستلزم تحمل سیاستمدار و اصرار او بر تداوم سیاست‌های اصلاحی است. در نتیجه بدون این پیش‌نیاز، هر گونه اصلاحی بی‌ثمر خواهد بود و در نیمه راه خواهد ماند."

قسمت سوم

سئوال کننده :

لايحه  بودجه 97 در نگاه کلي چه ويژگي هايي دارد؟

پاسخ دهنده :

قبل از نگاه کلي به لايحه بودجه97 لازم است به قانون بودجه 96 در نگاه کلي داشته باشيم .

نماي کلي قانون بودجه 1396 در مجله تجارت فردا شماره 230 منتشره روز شنبه  31 تير 96 ( بودجه سمي ) چنين ترسيم شده است :

بر اساس قانون بودجه سال ۹۶ کل کشور، تراز عملیاتی بودجه نزدیک به ۸۰0 هزار میلیارد ريال کسری دارد یعنی اگر قرار باشد دولت بدون درآمد حاصل از فروش نفت، اوراق بدهی و اوراق مشارکت اداره شود، ۸۰0 هزار میلیارد ريال(معادل ۲۳ درصد از کل منابع عمومی دولت) کم خواهد آورد.

طبق نمودار فوق مشخص مي شود که کسري بودجه حدود  600 هزار ميليارد ريالي سال 95 با حدود 33% رشد به 800 هزار ميليارد ريال رسيده است که اين چالش ِ  بودجه هاي سمي تا به امروز مي باشد  که از سال 88 به بعد کسري بودجه با سرعت سر سام آوري رشد داشته است  .

سئوال کننده :

به نظر شما مشکل بودجه چيست ؟

پاسخ دهنده :

محمد تقي فياض مدير گروه بودجه مرکز پژوهش هاي مجلس مي گويد :

یکی از مهم‌ترین مشکلات بودجه کشور، کسری (خالص تراز عملیاتی) رو به تزاید آن است که از سال 88 به بعد شيب تندتر به خود گرفته است .

مشکل مهم ديگر بودجه کشور، ناتمام ماندن طرح‌های عمرانی است در لایحه بودجه سال 1396 برای اتمام طرح‌های عمرانی حداقل به 320 هزار میلیارد تومان اعتبار (به قیمت‌های فعلی) نیاز دارد. اما با گذشت زمان و به بهره‌برداری نرسیدن طرح‌های عمرانی در موعد مقرر، اولاً اقتصادی بودن طرح‌ها زیر سوال می‌رود، ثانیاً هزینه ‌تمام‌شده طرح‌ها (با توجه به افزایش تورم و مسائل دیگر) به طور قابل توجهی افزایش می‌یابد.

همانطور که نمودار فوق نشان مي دهد از سال 88 به بعد عملکردِ روند ِ تحقق ِ منابع عمومي دولت از مصوب کمتر بوده است !

سئوال کننده :

راه ِ حل پيشنهادي محمد تقي فياضي چيست ؟

پاسخ دهنده :

1. ادامه طرح‌های عمرانی به شیوه فعلی به مصلحت کشور نیست. بسیاری از طرح‌ها نه با منطق کارشناسی بلکه با لابی افراد متنفذ تصویب و در بودجه گنجانده می‌شود. نمونه بارز این موضوع وجود و احداث فرودگاه‌ها در بسیاری از شهرهاست که اکثراً با زیان اقتصادی اداره می‌شوند. بسیاری از این طرح‌ها با گذشت زمان توجیه خود را از دست داده و دیگر متناسب با نیاز جامعه و بازار نیست. بنابراین واگذاری آنها یا حتی بخشیدن آنها عاقلانه و ضروری است.

2. نکته دیگر این است که درباره گنجاندن طرح‌های عمرانی در بودجه و احداث و تکمیل آنها با منابع عمومی باید تجدیدنظر اساسی شود. اصولاً باید ورود همه طرح‌های انتفاعی به بودجه متوقف شود. معیار و ملاک انتخاب این طرح‌ها باید این باشد که با فرض برگزاری مناقصه‌های بین‌المللی سرمایه‌گذاران خارجی حاضر به مشارکت در اجرای آنها هستند.

3. مهم‌تر از همه ، ادامه شیوه کنونی در تعریف و اجرای طرح‌های عمرانی است. جدای از تشکیک در وجود رابطه مثبت بین طرح‌های عمرانی و رشد اقتصادی، تعریف طرح‌های عمرانی به شیوه سنتی 70‌ساله با شرایط متحول‌شده جامعه، نیازهای روز، بازار کار و تخصص و نیاز فارغ‌التحصیلان دانشگاهی سازگار نیست. باید به این فکر کرد که برای ایجاد شغل، رشد و توسعه اقتصادی راهی جز مسیر فعلی نیست؟ یکی از تصمیم‌های سخت تغییر مسیر سرمایه‌گذاری از مسیر سنتی فعلی به مسیرهای جدید است.

سئوال کننده :

نظر مسعود نيلي در مورد کسري بودجه چيست ؟

پاسخ دهنده :

مسعود نیلی می‌گوید:

«بودجه دولت دچار کسری پایدار و فزاینده است. علت آن هم رشد پایدار مخارج در دوره ‏وفور نفتی با اتکا به منابع ناپایدار بوده است.» در نتیجه «شرایط بودجه -به خصوص پدیده افزایش هزینه‌های جاری و ناکافی بودن مخارج سرمایه‌گذاری- محدودیت‌هایی را بر رشد اقتصادی وارد خواهد کرد» و عملاً چرخه رشد پایین در اقتصاد ایران تداوم پیدا می‌کند.

سئوال کننده :

ناپايداري بودجه عمومي و تنگناي مالي دولت از کجا ناشي مي شود ؟

پاسخ دهنده :

با نگاه به نمودار ذيل پاسخ خود را در مي يابيد .

سئوال کننده :

کاهش بودجه عمراني در لايحه بودجه 97 با آمار و ارقام و نمودار ها قابل پنهان کردن نمي باشد !

پاسخ دهنده :

در روزنامه دنياي اقتصاد روز دوشنبه 20 آذر 1396 شماره 4212 آمده است : ( این جا )

آمارها حاکی از آن است که از میزان هدف‌گذاری برای پرداخت‌های عمرانی کاسته شده تا دولت با روش جدید اهرمی کردن این پرداخت‌ها بتواند عملکرد مناسب‌تری نسبت به سال‌جاری ثبت کند.

سئوال کننده :

کاهش بودجه عمراني يکي از ابر چالش هاي لايحه بودجه 97 مي باشد که شما با يک جمله و اشاره اي زود گذر ، رندانه سعي مي کنيد اين چالش  را کم رنگ نماييد .

پاسخ دهنده :

اولأ ، همانطور که در بالا اشاره کردم ، مطالب فوق نقل قول از روزنامه دنياي اقتصاد است .

ثانيأ ، درست است که هزينه هاي  عمراني در لايحه بودجه 97 نسبت به قانون بودجه 96 با کاهش پانزده و سه دهم درصد مواجه است .

اين عدد نمايي آشکار مي باشد  ولي برخي کارشناسان از جمله تحليل گر اقتصادي  روزنامه  شهروند در شماره 1291 مورخ دوشنبه 20آذر 97 مي نويسد : ( این جا )

رقم ۶۰‌ هزار میلیاردی پیش‌بینی‌شده برای بودجه‌های عمرانی با توجه به عملکردی که در طول سال‌های گذشته اتفاق افتاده واقعی‌تر به نظر می‌رسد؛ چرا که عمدتا ارقام کلان تعیین‌شده برای بودجه‌های عمرانی طی‌ سال محقق نمی‌شوند. بر اساس گزارش عملکرد بودجه‌ سال ۱۳۹۶ در ٦ ماهه ابتدایی امسال از ۷۱‌هزار ‌میلیارد مصوب حدود ۷۸۰۰‌میلیارد تومان پرداخت شده است. هر چند که معمولا در نیمه اول‌ سال پرداختی به طرح‌های عمرانی کمتر بوده و در نیمه دوم افزایش می‌یابد، اما درمجموع تقریبا هیچ گاه تحقق کاملی درباره پرداخت‌های عمرانی وجود نداشته است.
با این حال پیش از این نوبخت، رئیس سازمان برنامه و بودجه،  از پرداخت ۱۱۰‌هزار میلیاردی برای پروژه‌های عمرانی در‌ سال آینده خبر داده که به نظر می‌رسد ۵۰‌هزار‌ میلیارد مازاد بر لایحه می‌تواند در قالب تسهیلات بانکی و یا تأمین مالی خارجی و همچنین برداشت از صندوق توسعه ملی تأمین شود.

سئوال کننده :

اگر بخواهيم نگاه عميق تر به لايحه بودجه داشته باشيم؛ آن را چگونه توصيف مي کنيد .

پاسخ دهنده :

در روزنامه شهروند روز دوشنبه 20 آذر 96 آمده است :

نخستین بودجه ریزی عملکردی ایران پس از ٣٧ سال به مجلس تقدیم شد.

سئوال کننده :

چه خوب گفتي بعد از 37 سال نگفتيد بعد از احمدي نژاد ( ببخشيد چه خوب تحليل گر اقتصادي روزنامه شهروند گفت بعد از 37 سال و نگفت بعد از احمدي نژاد )

اين بوجه ريزي عملکردي را بيشتر توصيح دهيد .

پاسخ دهنده :

1. درهمان مجله تجارت فردا شماره 230 حسن خوشپور کارشناس ارشد برنامه ريزي ( خواجه در بند نقش ايوان است ) مي گويد :

از زمان تصویب برنامه چهارم توسعه، استفاده از روش بودجه‌ریزی عملیاتی و بر مبنای عملکرد به دولت تکلیف شده، ولی همچنان نه‌تنها ادبیات بودجه‌ریزی عملیاتی در نهادهای دولتی ناشناخته است، بلکه بسترهای مورد نیاز برای استقرار آن نیز ایجاد نشده و وجود ندارد.

پس از گذشت بیش از 10 سال از تکلیف قانونی برای اجرای نظام بودجه‌ریزی عملیاتی، هنوز هم طبقه‌بندی‌ها و سرفصل‌های سند بودجه تغییری نکرده و تنها در حد انجام تکالیف، تغییراتی صوری اعمال شده است. استقرار نظام بودجه‌ریزی عملیاتی پس از برقراری نظام مدیریت و نظارت بر مبنای عملکرد امکان‌پذیر است و مدیریت بر مبنای عملکرد در شرایطی امکان‌پذیر است که بسیاری از قوانین و مقررات تغییر یافته و دگرگون شوند. این تغییر نه‌تنها موجب ایجاد تحولاتی اساسی در سازمان و تشکیلات نهادها و سازمان‌های دولتی، شرح ماموریت و وظایف آنها و حتی میزان اشتغال آنها خواهد شد، بلکه در سطح کلان، ساختار و تشکیلات دولت را تحت تاثیر قرار خواهد داد.

2. به نقل از آفتاب نيوز :

روحاني در زمان ارايه اين لايحه در صحن علني مجلس گفت كه ۳۴ درصد بودجه‌اي كه تقديم مجلس شده، عملياتي است و البته برنامه‌ريزي دولت به‌گونه‌اي خواهدبود كه اين روند در سال‌هاي بعد به‌مرور افزايش يابد و مهم‌تر آنكه به‌گفته رييس‌جمهوري هم‌اكنون نيز صد در صد بودجه استان‌ها عملياتي است؛ ادعايي مبتني بر واقعيت و برآمده از اصلاحاتي كه دولت دوازدهم در نخستين بودجه سالانه خود در نحوه بودجه‌ريزي اعمال كرده و سعي دارد به‌جاي آنكه مبالغي را به زيرمجموعه‌هاي ريز و درشت خود واريز كند، مبتني بر عملكردِ هركدام از اين زيرمجموعه‌ها به آنها بودجه تخصيص دهد و اصلاحاتي اساسي در بودجه‌ريزي كشور اعمال كند.

سئوال کننده :

به فرض محال که لايحه بودجه 97 بي نقص و کامل باشد ؛ چرا روحاني به وعده هاي انتخاباتي خود عمل نکرده است ؟

پاسخ دهنده :

اولأ به اعتقاد حقير ، لايحه بودجه 1397 داراي نکات مثبت و منفي فراوان مي باشد .

ثانيأ آنچه در مناظره هاي تلويزيوني بين تبليغات هر شش نامزد مشترک بود ، چالش هاي اقتصادي بود ! هر چند روحاني در همان مناظره ها و در استاديوم هاي ورزشي مباحث ديگري هم مطرح کرده است . ولي در رابطه با تحليل و نقد لايحه بودجه 97 لازم است اعلام کنم :

1. در روزنامه اقتصاد پويا روز دوشنبه 20 آذر 96 شماره 3634 آمده است : ( این جا )

روحاني  با بیان اینکه لایحه بودجه امســال با بودجه های ســال های گذشته متفاوت است، افزود: به خوبی روشن شــده که بودجه تنها یک فهرست درآمدی و هزینه ای نیست بلکه بُرشی از برنامه چهار ساله دولت است.

رئیس جمهور افزود: مــن به محضر ملت ایران و شما نمایندگان مجلس عرض می کنم که تمام وعده های اصلــی دولت دوازدهم در انتخابات اردیبهشــت مــاه 9۶ در این لایحه تبلــور دارد و بودجه 97 به معنای آغاز اجرای برنامه های دولت دوازدهم است.

وی با بیان اینکه در تبصره های 14 ،18 و 19 لایحه بودجه 97 شاهد یک تحول بزرگ خواهید بود، ادامه داد: دولت روند جدیدی را آغاز کرده و در سالهای بعد نیز ادامه خواهد داد.رئیس جمهــور تصریح کــرد: پایه اصلی بودجه امسال، شفافیت است و پرداخت اعتبار به دســتگاه ها بر مبنای عملکرد سه ماهه آنها صورت می گیرد. روحانی با اشاره به اشکالات نظام بودجه ای فعلی کشور گفت: تاکنون این طور بوده است که یک دستگاه می گفت، من در سال گذشته هزار تومان گرفتــم و 900 تومان خرج کردم و امسال 10 درصد از ســال قبل باید بیشتر بگیــرم؛ یعنــی 1100 تومان، اما کســی که صرفه جویی می کرد، کمتر هم بودجه دریافت می کرد؛ لذا رقابتی برای هزینه کردن بودجه و تسلسلی برای گرفتن اعتبار شروع شده بود و نمی دانســتیم که یک ارائه یک خدمت چقدر برای دولت هزینه دارد .

رئیس جمهور افزود: در لایحه بودجه 97 ، در بخش استانی 100 درصد بودجه به صورت عملیاتی تعریف شده است. وی با بیان اینکه ســازمان برنامه و بودجه در این زمینه مســئولیت ســنگینی بر عهده دارد و باید با شدت نظارت کند، اظهار داشت: مشکل دیگر نظام بودجه ای فعلی این است که در سال های گذشــته ردیف اندر ردیف ایجاد می شــد و مثلا دو تا برادر در یک دستگاه دو ً ردیف بودجه ای ایجاد می کردند و پسرعموی آن ها هم ردیف دیگری می گرفت، اما ردیف ها در بودجه امسال کاهش یافته است.

سئوال کننده :

تبصره 14 ، را بيشتر توضيح دهيد .

ادامه دارد