" همراه با ثبات و محافظه کاری تاریخی ، هر ملت ارزش های اجتماعی خاصی نیز دارد که همان طور که گفته شد باعث به هم بستگی افراد و حفظ شئون و خصایص آن ملت می گردد . مقصود از ارزش های اجتماعی صرفا اعتقادات و رسومی نیست که بر پایه اخلاق با منطق بنا شده باشند . بلکه غرض هر نوع ارزشی است که صورت اجتماعی به خود گرفته خصیصه ای ملی را تشکیل دهد .
در این تعریف مثلا تعصب ، اعتقاد به خرافات با تقدیر از ارزش های اجتماعی بوده هر چند ممکن است از نظر ما غیرمنطقی و بی اساس باشند ولی از نظر کسی که بدانها معتقد است حقیقی هستند .
این ارزش ها با تار و پود صاحبان شان آمیخته شده ، هر گونه بی احترامی و مخالفت با آن ها ( و هر ارزش دیگر ) آنان را به شدت ناراحت و مضطرب می کند .
به همین علت است که وقتی اصلاحات و تغییر و تحولات آن قدر سریع انجام می شود که به افراد اجازه تطابق با شرایط و تحصیل ارزش های تازه تر را نمی دهد ، احتمال هرج و مرج زیاد می رود و غالبا افراد پس از آن که از سرعت ماشین تغییر و تحول کاسته شد دوباره به وضع سابق بر می گردند و ارزش های قدیمی را بر می گزینند .
برای آن هایی که همیشه انتقاد می کنند و با بی صبری تغییرات و تحولات سریع تری را پیشنهاد می نمایند درک این مساله کاملا ضروری است ...
در سراسر کتاب حاضر دیدیم که مهم ترین علت و عامل قانون شکنی ، تعدی و تجاوز و عقب ماندگی افراد ملت ما عدم حصول رشد عاطفی و حس استقلال و مسئولیت است . به علاوه بر حسب مورد ما از راه هایی که برای اصلاح این نقیصه موجود است بحث کرده ایم .
پیشنهاد اصلی ما به طور خلاصه آن است که در سیستم خانواده ، مدارس و اجتماع ما دقت شود و این تاسیسات اجتماعی آن گونه تغییر و تبدیل یابند که بتوانند افرادی درست ، رشید ، مستقل ، مسئول ، سازنده و با اعتماد و امیدوارد به جامعه تحویل دهند ....
ص 202 – 201
( 1 )
قریب 90 سال است که از تولد تشکیلات جدید اداری در ایران می گذرد .
بوروکراسی، به معنی یک روش سازماندهی و مدیریت است که در آن رعایت قوانین و مقررات، ثبت کلیه مکاتبات و جریان امور، رعایت سلسله مراتب، تخصص‌گرایی و ساختار رسمی مورد توجه اکید قرار می‌گیرد .
" نخستین بار، بوروکراسی به عنوان یک پدیده اجتماعی و با توجه به کاربرد عملی آن، به‌وسیلهٔ ماکس وِبِر مورد استفاده قرار گرفت. ( ویکی پدیا )
توجه ماکس وبر، جامعه شناس روشنفکر آلمانی ، بیشتر معطوف به این مسئله بود که چگونه می توان ساختار سازمانها را به طور مناسبی طراحی کرد . افکار و نظریه های وبر ، تأثیر عمده ای بر رشته های مدیریت و جامعه شناسی سازمانها داشت . این افکار حدودی در واکنش نسبت به تلقی او از کاستی های سازمانهای عصر خودش شکل گرفت .
دولت وقت آلمان ، موضوع ویژه مورد مطالعه وبر بود . وی بر این باور بود که افراد به دلیل موقعیت اجتماعی خاص و وجهه و اعتبارشان اقتدار می یابند و در منصب های اصلی و مهم ساختار اجتماعی آلمان قرار می گیرند ، نه به دلیل توانائی ها وشایستگی هایشان . به همین دلیل او مدعی بود که سازمانها با همه ظرفیت و توان خود کار نمی کنند . بنابراین باید شکل جدیدی از سازمان را طراحی کرد که به حل این مسئله کمک کند در عمق تفکر وبر ، مفهوم بوروکراسی قرار دارد . یعنی شکل سازمانی مطلوبی که به طور منطقی طراحی گردد بسیار کارا باشد ، از اصول منطق و نظم پیروی کند ، وبر مبنای اختیار مشروع بنا نهاده شود . از جمله ویژگی های خاص بروکراسی وبر می توان به موارد ذیل اشاره کرد : احزاب و یا تشکل هایی هم در جامعه ما مشاهده می شوند صرفا کارتون و یا ماکتی از " حزب " به معنای واقعی آن هستند و بدون توجه به مفهوم بنیادین " جامعه مدنی " صرفا در پی کسب قدرت و تقسیم منابع قدرت بدون توجه به اصل تناسب اختیارات و مسئولیت ها و پاسخ گویی به جامعه مخاطب هستند
1- تقسیم کار روشن – مشاغل به خوبی تعریف می شوند و کارکنان در انجام آنها بسیار مهارت می یابند .
2- سلسله مراتب واختیارات روشن – اختیار و مسئولیت برای هر منصب به خوبی تعریف می شود و هرمقامی بالاتر ازخود گزارش می دهد.
3- قواعد و رویه های رسمی – دستورالعمل های مکتوب ، رفتار و تصمیم ها را هدایت می کند و سوابق پرونده هابه طورمکتوب نگهداری میگردد .
4- برخورد غیر شخصی – قواعد و رویه ها به طور یکسان و بدون استثناء در مورد همه رعایت می شود و با هیچ کس برخورد ویژه صورت نمی پذیرد.
5- مسیر ترقی مبتنی بر شایستگی – انتخاب و ارتقاء کارکنان بر مبنای توانایی و عملکرد آنان صورت می پذیرد . وبر بر این باور بود که سازمانها در حالت بوروکراسی بهتر عمل می کنند و از منابع نیز به طور کارا استفاده می شود و عدالت و انصاف در برخورد با کارکنان و ارباب رجوع رعایت می گردد . وبر، بر این باور بود که سازمان اداری کاملاً بوروکراتیک ، از دید صرفاً فنی ، سازمانی است که توان رسیدن به بالاترین سطح کارایی را دارد و از نظر دقت ، ثبات ، رعایت انضباط ، وقابلیت اعتماد بر هر نوع دیگری از سازمان برتری دارد .
در واقع ، بوروکراسی قابلیت پیش بینی رفتار افراد و سازمان را افزایش می دهد و هم از حیث کارآیی زیاد و هم از حیث قلمروعملیات ، برانواع دیگر سازمان برتری دارد و به طور رسمی برای انجام هرگونه کار اداری قابل استفاده است .
6- تقسیم کار گسترده
7- جدایی اموال سازمان و امموال شخصی
8- جدایی محل سکونت و محل کار
9- انحصاری نبودن پست ها و مقامات رسمی
10- وجود یک نظام بایگانی منظم
11- وجود یک نظام انضباط و نظارت یکنواخت ( 1 )
ما نیازمند تحول بنیادین در " پارادایم ها " به جای تغییرات شکلی و صوری هستیم و دوران آزمون و خطا به پایان رسیده است ماکس وبر آگاهانه ترین وسیله نظارت و کنترل بر افراد را در کتاب معروف خود به نام "بوروکراسی ایده‌ال" عرضه نموده است. این فیلسوف آلمانی معتقد است که کنترل صحیح بر کلیه امور سازمان، فقط با استقرار حکومت عقلانی با اختیارات منطقی ممکن بوده و اعتقاد به اصالت عقل و منطق در اداره امور سازمانها، از مهم‌ترین ضروریاتی است که همواره باید مورد نظر قرار گیرد. بر اساس تفکرات وبر قدرت ناشی از مقام بوده و اطاعت وجهی الزامی است که صرفاً به اعتبار برهان‌های منطقی و عقلانی در افراد به وجود می‌آید. در چنین شرایطی، اطاعت مادون از مافوق تنها به این دلیل است که شاغل مقام فرماندهی، کلیه اختیارات خویش را بر اساس عقل و منطق به دست آورده است، بنابراین رعایت و به کاربستن آنها الزامی است.سلسله مراتب از مهم‌ترین اصول بوروکراسی ایده‌آل وبر است. سلسله مراتبی که اختیارات و وظایف اعضای سازمان را تبیین کرده و زمینه کنترل ساخت‌یافته بر اعضای سازمان را فراهم می‌آورد. وجود چنین سلسله مراتب نظام‌یافته‌‌ای، از سوء استفاده‌های شخصی پیشگیری کرده و زمینه‌ای مناسب جهت بی‌طرفی اعضا سازمان به وجود می‌آورد.
اما در جامعه‌ی ما و بعد از انقلاب، ما آن نظام سیاسی و ساختارهای گذشته را کنار گذاشتیم و خواستیم ساختارهایی را حاکم کنیم که بنا بر عللی نتوانستیم. نتوانستیم چون فرهنگ و جامعه‌ی ما، بوروکراتیزه نشده بود. در غرب، ابتدا در جامعه تغییر و تحولاتی مشاهده شد و بعد دولت‌ها و سازمانها هم به تبع آن، این تغییرات را شاهد بودند ... ماکس وبر معتقد است که چون تئوری بوروکراسی زاییده برهان‌های عقلانی و منطقی است، اصالت خویش را تا ابد محفوظ خواهد داشت. چرا که برهان‌های منطقی و عقلانی در جهان فلسفه تغییر ناپذیرند.
بوروکراسی وبر، پیروی از مقررات و آیین‌نامه‌ها را ضروری دانسته و رهبران را ملزم می‌دارد از اصول فوق پیروی نمایند. از سوی دیگر اطاعت محض افراد سازمان از فرامین کتبی مافوقان از دیگر مواردی است که در تفکرات ماکس وبر همواره مورد توجه بوده است.
بوروکراسی ایده‌ال که زمانی خردمندانه‌ترین شیوه اداره ابرسازمان‌ها بوده است، امروز به علت اصلی بسیاری از عارضه‌های روانی و جسمانی کارکنان این سازمانها مبدل شده است. ( 3 )
پژوهش ها و مشاهدات میدانی نشان می دهند اصول و شرايط لازم برای استقرار بوروکراسی ماکس وبر در ايران وجود نداشته است ؛ به همين سبب هيچ گاه نظام اداری از کارايي لازم برخوردار نبوده است. ( 4 )
« امیری » می گوید :
" بوروکراسی‌ها را می‌توان به سه معنا به کار برد: اول، شکل خاصی از حاکمیت و دولت، دوم شکل خاصی از نحوه‌ی اداره جامعه و نظام اداری و اداره‌ی تشکیلات و سوم، حاکمیت مقامات اداری. به گمان من پیش از انقلاب هر سه تعبیر تجلی داشته است، اما بعد از انقلاب ما آن دو وجه اول را از دست دادیم و فقط حاکمیت مقامات اداری را شاهد بودیم و همین هم مشکلاتی را به وجود آورده که امروزه با آن مواجهیم و ذهن و زبان جامعه را به خودش معطوف کرده است. "
او در ادامه می گوید :
" ... اما در جامعه‌ی ما و بعد از انقلاب، ما آن نظام سیاسی و ساختارهای گذشته را کنار گذاشتیم و خواستیم ساختارهایی را حاکم کنیم که بنا بر عللی نتوانستیم. نتوانستیم چون فرهنگ و جامعه‌ی ما، بوروکراتیزه نشده بود. در غرب، ابتدا در جامعه تغییر و تحولاتی مشاهده شد و بعد دولت‌ها و سازمانها هم به تبع آن، این تغییرات را شاهد بودند ...
دو دیدگاه درباره‌ی توسعه‌یافتگی وجود دارد: دیدگاه اول توسعه یافتگی را در ارتباط با تقویت و تکامل و گسترش دولت‌ها می‌بیند، دیدگاه دوم به دنبال تقویت و تکامل و گسترش جامعه و نهادهای مدنی جامعه است.
غرب خیلی زود به این نتیجه رسید که باید به دومی توجه کند و حتی اگر باور هم ندارد، باید یک نهادهای به ظاهر مدنی هم که شده مستقر کند و این مسیر را طی کند وگرنه با مشکلات جدی مواجه می‌شود. پیش از انقلاب، ساختارها و نظام سیاسی ما بوروکراتیزه شده بود و بعد از انقلاب ما این را کنار گذاشتیم و نتوانستیم چیزی جایگزین کنیم. "
« هاشمی » می گوید :
" ... معمولا وقتی در جامعه‌ی ما از بوروکراسی صحبت می‌شود، تعابیری مثل کاغذبازی و تشریفات اداری مورد توجه قرار می‌گیرد که فقط یک معنای بوروکراسی است و شاید به کنه بوروکراسی توجه ندارد. اغلب از سیطره‌ی بوروکراسی و از اینکه به ندرت یا به سختی می‌توان ساختارهای سازمانی جایگزینِ بوروکراسی (با قدرت سازماندهی و ساماندهی رفتارهای جمعی) پیشنهاد کرد، غفلت می‌شود.
حالا اگر آنارشیسم هم، به عنوان یک نظم خودجوش قدرت‌گریز که سلسله مراتب قدرت را نمی‌پذیرد، مطرح می‌شود؛ دستیابی به نمونه‌های عینی‌اش دشوار است . اگر در مقاطعی هم، تحت تاثیر ارزش‌ها و شرایط خاص اجتماعی، الگوهایی داشتیم، این الگوهایی که شکل گرفت، نه تئوریزه شد و نه طراحی سازمانی مدونی پیدا کرد که بتواند در شرایط عادی جامعه استمرار پیدا کند.
بنابراین در تحلیل بوروکراسی در جامعه‌ی ایران، گویا بخشی از مسائل و آسیب‌هایی که می‌شود مطرح کرد ناظر به پیامدهای بوروکراسی در نظام اداری و اجرایی ما نیست. گاهی اصلا بوروکراتیک رفتار نکرده‌ایم، ساختارها را شکسته‌ایم و چیزی جایگزینش نکردیم. بنابراین وضعیت غیرنرمال و نابسامانی ایجاد کردیم. یعنی خواستیم یک قدم به جلو برداریم، ولی یک قدم به عقب برگشته‌ایم و دچار خلأها و حفره‌هایی در نظام اداری و اجرایی شده‌ایم.... "
ایشان در جمع بندی بحث چنین می گوید :
" ... اگر قانون‌مندی منجر به اقتدار قانون می‌شود، خوب اقتدار قانون که چیز خوبی است. ما مشکل‌مان بحران عدم قانون‌مندی است، بحث قانون دغدغه‌ای است که 100 سال است، مسئله‌ی ماست. در سطوح اداری هم گویا بحران اقتدار داریم. یعنی واقعا ضوابط اداری اجرا نمی‌شود، از مدیر اداره گرفته تا پرسنل و ارباب رجوع. آن چیزی که اتفاق می‌افتد روابط است، روابطی تعریف نشده وخارج از چارچوب‌های قانونی، که خارج از ویژگی‌های نظام بوروکراتیک هستند. پس اگر بخواهیم از این اقتدار اداری و اقتدار قانون در نظام‌های بوروکراتیک استفاده کنیم، این امر نیازمند این نیست که لزوما ساختارها را از بین ببریم. همین ساختارها را اگر به رسمیت بشناسیم و به نوعی تعارضاتش را حل کنیم، اوضاع بهبود می‌یابد.
اگر خود متولیان سازمان و دست‌اندرکاران سطوح مختلف، به این جایگاه توجه نداشته باشند، اتفاقا شاید در چنین شرایطی نقد بوروکراسی به وضعیت بهتری منجر نشود و همین ساختار موجود را هم تخریب کند و به جای پیشرفت، نوعی عقب‌گرد حاصل شود." ( 5 )
ماده واحده قانون منع به کارگیری منع بازنشستگان که در تاریخ 3 / 3 / 1395 به امضای علی لاریجانی رئیس مجلس رسیده است ؛ عنوان می کند :
" از تاریخ ابلاغ این قانون به کار گیری افرادی که در اجرای قوانین و مقررات مربوطه بازنشسته یا بازخرید شده یا بشوند ،در دستگاه های اجرایی موضوع ماده ( 5 ) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 8 / 7 / 86 و کلیه دستگاه هایی که به نحوی از انحا از بودجه عمومی کل کشور استفاده می کنند ممنوع می باشد .
البته در ذیل این ماده واحده تبصره هایی نیز آورده شده است .
نمایندگان در جلسه علنی سه‌شنبه دوم مرداد مجلس شورای اسلامی طرح اصلاح قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان را با اصلاحاتی به تصویب رسانده و دایره بکارگیری بی‌ضابطه بازنشستگان در دستگاههای اجرایی را محدود کردند.
این طرح که با ۱۹۴ رای موافق از ۲۴۰ نماینده حاضر در جلسه به تصویب رسید، تنها اجازه بکارگیری بازنشستگان بندهای الف، ب و ج ماده ۷۱ قانون مدیریت خدمات کشوری که شامل روسای سه قوه، معاون اول رییس جمهور، نواب رییس مجلس شورای اسلامی، اعضای شورای نگهبان، وزرا، نمایندگان و معاونان رییس جمهور هستند را می‌دهد و مشمولان بندهای د و ه را که شامل استانداران و معاونان استانداران همطراز سفرا و معاونان وزرا هستند را از قانون حذف کردند.
ماده واحده این طرح به شرح زیر در مجلس به تصویب رسید:
تبصره یک: به کارگیری بازنشستگان در سمتهای مذکور در بندهای الف، ب و ج ماده ۷۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۸ مهر ۱۳۸۶ و همچنین به کارگیری بازنشستگان نیروهای مسلح با تدابیر فرماندهی معظم کل قوا صرفا در دستگاه متبوع خود مجاز است. به کارگیری بازنشستگان در وزارت اطلاعات تا سقف یک درصد از مجموع نیروهای شاغل رسمی این وزارتخانه در هر رده مدیریتی صرفا در وزارتخانه مذکور مجاز است.
دارندگان اجازات خاصه مقام معظم رهبری، جانبازان بالای ۵۰ درصد، آزادگان بالای سه سال اسارت و فرزندان شهدا از شمول این قانون مستثنی هستند.
این طرح با ۱۹۴ رای موافق، ۳۶ رای منفی و ۲ رای ممتنع از ۲۴۰ نماینده حاضر در جلسه به تصویب مجلس رسید.
محمدمهدي تندگويان معاون ساماندهي امور جوانان در اين رابطه می گوید : ( 6 )
«درست است كه عنوان اين لايحه منع به كارگيري بازنشستگان است، اما در مورد جايگزيني مديران جوان هم بايد بندي در لايحه ذكر شود كه مشخصا تاكيد و سفارش شود كه مدل جايگزيني به چه شكل خواهد بود، نگراني من اين است كه بازنشسته‌اي را با اين قانون از كار بركنار كنند و كسي كه دو سال بعد بازنشسته خواهد شد را به جاي او منصوب كنند. يا در جايگزيني‌ها شايسته‌سالاري را مدنظر قرار ندهند. در اين‌صورت عملا اين لايحه ارزش و اهميت خود را از دست مي‌دهد.»
برداشت من از این قانون با نظر آقای تندگویان تا حد زیادی مطابقت دارد .
در مقدمه و شرایطی که از مدل " بوروکراسی " ذکر کردم به انحصاری نبودن پست ها و مقامالت رسمی اشاره شده بود .
در بوروکراسی ایرانی میزان اختیار و مسئولیت کاملا شفاف و روشن نیست و افراد عموما به اندازه اختیارات شان مسئول و یا پاسخ گو نیستند .
یکی از وجوه مه بوررکراسی " برخورد غیر شخصی و یا غیرویژه " است .
چه کسی است انکار کند این فرضیه بدیهی را که در نظام اداری ما " رانت " وجود ندارد .
به عبارت دیگر و به گفته کارشناسان این مدل اداره سازمان ها در جوامع غربی به دنبال تغییر و تحولاتی که در بستر جامعه رخ داد دولت ها را مجبور به الزامات تغییر کرد اما پرسش این است در جامعه ایرانی که مدل " روابط شخصی و قبیلگی " بر " روابط عقلانی و ارگانیک" چیرگی و تسلط دارد می توان به اجرای قوانینی مانند منع به کار گیری بازنشستگان و یا حتی " مدیریت زنان " ( 7 ) دل خوش کرد و به آن امیدوار بود ؟
در جامعه ای روابط افراد بر اساس " قانون " شکل نمی گیرد آیا این ها صرفا نقشی بیش از " مسکن " خواهند داشت ؟
مسیر ترقی و پیشرفت در نظام بوروکراسی بر اساس " شایستگی " است و این آیتم بر اساس توانایی و عملکرد مورد سنجش قرار می گیرد .
آیا در نظام اداری ما اصولا مکانیسمی برای سنجش این مولفه ها طراحی شده است و بر فرض بودن چنین ساز و کاری اصلا کسی به نتایج آن ها توجه می کند ؟
همان گونه که ذکر شد دیدگاه غالب در جامعه ما توسعه یافتگی را در تقویت و تکامل دولت ( حکومت ) می بیند و کاری به جامعه مدنی و الزامات منطقی آن مانند غرب ندارد . گاهی اصلا بوروکراتیک رفتار نکرده‌ایم، ساختارها را شکسته‌ایم و چیزی جایگزینش نکردیم. بنابراین وضعیت غیرنرمال و نابسامانی ایجاد کردیم. یعنی خواستیم یک قدم به جلو برداریم، ولی یک قدم به عقب برگشته‌ایم و دچار خلأها و حفره‌هایی در نظام اداری و اجرایی شده‌ایم.... "
احزاب و یا تشکل هایی هم در جامعه ما مشاهده می شوند صرفا کارتون و یا ماکتی از " حزب " به معنای واقعی آن هستند و بدون توجه به مفهوم بنیادین " جامعه مدنی " صرفا در پی کسب قدرت و تقسیم منابع قدرت بدون توجه به اصل تناسب اختیارات و مسئولیت ها و پاسخ گویی به جامعه مخاطب هستند .
حال در زیر نظامی مانند " آموزش و پرورش " که کسب پست و مقام مانند سایر نهادهای هم عرض و یا بالاتر منافع چندانی هم ندارد ؛ سیستم ارتقاء و یا کسب مدیریت چگونه تعریف می شود ؟
متاسفانه برداشت علمی و واقعی از مدل بورکراسی وبر در میان برنامه ریزان و تصمیم گیران وجود ندارد .
به نظر می رسد جامعه ایرانی در کل به آن اندازه از فرهنگ قبیلگی و سازگاری فاصله نگرفته است تا بتواند بر مبنای مفهوم " قانون " به فرهنگ پرسشگری و مطالبه گری دست یازد .
ما نیازمند تحول بنیادین در " پارادایم ها " به جای تغییرات شکلی و صوری هستیم و دوران آزمون و خطا به پایان رسیده است .
حتی قاطی کردن موضوعاتی مانند " مدیریت زنان " که نوعی کنش افراطی به روابط تعریف شده سازمان یافته در جامعه ما است نمی توان عقلانیت را بر مدیریت ایرانی و انگاره های بیمار آن حاکم کند .
منابع :
( 1 ) دکتر پرویز صانعی ، قانون و شخصیت ، تحقیقی در روان شناسی اجتماعی ایران ، انتشارات دانشگاه تهران ، 1344 ، شماره 1003